向层层分包“亮剑” 为工程质量“加码”—— 建筑工程违法分包偷工减料顽疾调查采访记

福建永安抽水蓄能电站项目因偷工减料等问题，施工单位被罚1873万元，多人被追责问责；青海尖扎黄河特大桥垮塌事故中，21份劳务合同中有18份是违法分包，关键受力节点使用劣质紧固件，最终造成13人死亡、3人失联……近期，多起工程质量违法违规案件被查处通报，暴露出建筑工程领域偷工减料、违法分包、监管缺位等顽疾，引发社会广泛关注。

建筑业既是国民经济的重要支柱产业，也是基础性产业，其质量安全直接关系到民生福祉。在日前应急管理部召开的专题新闻发布会上，应急管理部调查统计司司长李豪文指出，一些建设施工项目违法违规转包分包、单纯低价中标、“层层扒皮”等突出问题，在一些地方和单位没有彻底根治，有的还呈多发态势。

违法分包让资质审核沦为“纸面合规”

违法分包，是指承包单位承包工程后违反法律法规规定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。建筑法和《建设工程质量管理条例》早已明令禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位；禁止分包单位将其承包的工程再分包。

“然而，在利益驱动下，这些法律法规在现实中常常成为一纸空文。”上海市建纬律师事务所律师雷涛表示，总包单位常以内部承包、联营合作等名义，将工程交由无资质的实际施工单位施工，形式上签订合同、资质备案，但实际人员、资金、管理均由“草台班子”掌控，资质审核形同虚设。行政监管受限于手段和力量，难以穿透核查社保、工资流水、现场人员归属，导致资质审核沦为“纸面合规”，形式审核替代实质管控。

最高人民法院在发布建设工程质量保护典型案例时明确指出，“三包一挂”（即违法发包、非法转包、违法分包、挂靠施工）等违法行为在建筑市场长期存在。工程层层转手，工程款遭层层盘剥，导致工程款不能全部用于施工，致使“瘦身”钢筋、问题水泥、偷工减料行为屡禁不止。工程每转一手，质量就降一成。

“建设单位作为项目牵头方，责任缺位是层层分包得以通行的重要原因。”一位不愿意透露姓名的业内专家告诉记者，工程建设领域的层层分包，并非简单的转包行为，而是从中标单位到施工单位的全链条利益拆分，具备资质的中标企业以收取管理费为条件，将项目整体或分部转给下级单位；下级单位不投入设备与技术，继续转手给无资质包工头；包工头为保证利润，只能在材料、人工、检测环节缩水，每一层转包都在压缩成本、降低标准，安全投入被不断挤占，导致高资质中标、低水平施工成为常态。

材料缩水使质量安全防线形同虚设

“按照国家《工程建设施工企业质量管理规范》和《钢结构工程施工质量验收标准》要求，钢结构关键受力部位的高强度紧固件必须经过严格的进场检验和抽样复试。”雷涛介绍说，施工单位对进场材料负有法定检验职责；监理单位负责审核质量证明文件、见证取样复试，不合格材料不得签字放行；采购方必须确保所采购材料质量合格，并提供真实的质量证明文件。

然而，在层层分包的利益链条下，材料采购成了又一个“挤利润”的空间。李豪文在介绍青海尖扎黄河特大桥施工项目“8·22”重大垮塌事故时指出，事故暴露出物资采购环节存在严重漏洞。

对此，北京交通大学土木建筑工程学院桥梁工程系教授卢文良解释说，在桥梁工程建造过程中，每一颗螺丝、每一个构件都承受着经过精准计算的应力。桥梁建造分设计与施工两大阶段，其中施工阶段关键环节现场技术员的“能力断层”与临时构件管理失控往往是事故发生的根源。尤其是在悬臂拼装、斜拉扣挂等复杂施工工艺中，临时固定的螺丝虽小，却关乎整个结构的稳定和安全。

据卢文良介绍，悬臂拼装、斜拉扣挂等临时结构，并非由大型专业设计院完成，而是由技术能力相对薄弱的小型设计院或施工单位自行设计，通常永久结构的安全储备大于2.5倍，而设计临时结构时因存在成本考量，安全储备可能仅有1.5倍左右。若安装工艺不精或局部受力过大，导致某个构件失效，其承担的荷载将转移至其他构件，在安全储备不足的情况下，其他构件可能瞬间超过承载能力，若材料质量再有偏差，便会引发连锁坍塌。

“此外，临时构件如螺栓等并非严格的一次性消耗品，现场常重复使用。即便进场检验时合格，在周转使用过程中其产生的疲劳损伤、微小开裂往往被忽视，施工人员误以为其仍完好如初。这种不够规范的周转做法和认知偏差，也会给工程质量安全埋下隐患。”卢文良补充道。

有业内专家指出，相较于材料质量安全，更深层的隐患是监理环节的失守。

“在工程管理中，监理是建设单位现场管控的重要力量，也是质量安全的核心环节。”监理工程师刘旭（化名）告诉记者，按照规范要求，在材料和焊接接头检验、混凝土灌注等关键环节，监理必须实行“旁站监督”，但在利益驱动下，部分监理人员不到场履职、签证造假，联合检测机构出具虚假报告，把不合格材料、不规范施工判定为合格，严重影响工程质量安全。

系统治理实现全链条追责

“发展和安全如同车之双轮、鸟之两翼，忽视安全不可能行稳致远。”李豪文强调，影响安全生产的顽瘴痼疾必须彻底根治。

事实上，违法分包早已被纳入监管红线，但长期面临“发现难、取证难、处罚轻”的困境。从政策层面看，“终身追责”制度的落地，使工程质量安全有了刚性约束。住房和城乡建设部出台《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，明确建设单位项目负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目经理、监理单位总监理工程师对工程质量终身负责。

在强化事后追责的同时，技术防线的制度升级也在同步推进。交通运输部制定的公路工程推荐性行业标准《公路桥梁和隧道工程设计安全风险评估指南》自今年4月1日起施行。新标准适用于新建与改扩建公路桥梁和隧道工程初步设计阶段安全风险评估，要求新建、改扩建桥梁设计安全风险完成蓝、黄、橙、红四级判定，实现风险评估前置。

与此同时，事前预防的技术手段也在全面升级。交通运输部已发布《关于进一步推动公路桥梁隧道结构监测系统工作实施方案》，明确提出到2030年，实现国道普通桥梁和高速公路桥梁监测系统全覆盖，筑牢工程安全事前防控屏障。

“这一‘事后追责’与‘事前防范’并举的治理思路，正推动工程质量监管从‘罚钱了事’走向‘全链条、穿透式’的责任追究。”刘旭说。

在地方层面，部分省份已先行落地相关措施。四川省推行工程质量检测行业突出问题系统治理，强化信用管理与联合惩戒，推动检测数据全过程信息化监管；青海省明确，对发生生产安全事故负有责任的企业和人员，除依法处罚外，应纳入不良信用记录、限制评优评先，造成重大安全事故的注册执业人员，终身不予注册。

雷涛建议，企业应建立合格分包商和供应商名录，不仅审查资质证书，更要实地考察业绩、人员社保、设备归属等，实行动态管理。在过程管控上，实施穿透式分包管理，要求分包单位提供现场管理人员及核心技术工人的劳动合同和社保记录，总包单位向分包项目派驻技术、质量管理人员。同时，建立材料全流程可追溯机制，从采购、进场、复试到使用、存档实行闭环管理，所有信息数字化留痕，并将合规管理纳入项目经理和采购负责人的绩效考核，推动行业从“要我合规”向“我要合规”转变。