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透视建筑领域潜规则
透视建筑领域潜规则           ★★★
来源:半月谈   更新时间:2012/6/28    点击数:

拿什么遏制“工程腐败” 拿什么遏制“工程腐败”

  近日,中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室分别转发了水利部、交通运输部和铁道部下发的相关文件,推进水利工程建设项目、交通运输工程建设项目、铁路工程项目进入公共资源交易市场集中交易。

  专家表示,打造公共资源“阳光交易”平台,推进公共资源交易机制改革,是防治“工程腐败”、确保权力在阳光下运行的有效手段。

  “工程腐败”触目惊心

  6月初,全国公共资源交易市场建设工作推进会在江西南昌召开。来自会上的信息显示,截至今年4月底,全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报4.64万件,立案2.47万件,查实2.22万件,给予党纪政纪处分1.67万人。“工程腐败”可谓触目惊心。

  自2010年起,中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室陆续公布了60起工程建设领域典型案件。记者对这60起案件进行分析后发现, “工程腐败”已大量侵入土地出让、规划审批、征地拆迁、工程承揽、招标投标、项目环评、资质认定、物资采购等众多工程领域和环节,涉案地点遍及全国绝大部分省区市,涉案金额动辄数千万乃至上亿。

  据广州市监察局副局长蔡国强介绍,政府投资项目招标投标、经营性土地使用权出让、政府采购、产权交易等公共资源交易,正在成为当下违法乱纪案件的新风险点。

  中央党校经济学部副主任、博士生导师韩保江认为,要避免公共资源交易过程中的腐败行为,就要把公共资源推入市场进行公开交易,加快建立一个“阳光透明”的公共资源交易制度,把公共资源的交易置于广大群众的监督之下,从源头上预防和遏制“工程腐败”。

  利益整合 阻力不小

  记者从全国公共资源交易市场建设工作推进会上获悉,截至目前,全国已建立县级以上统一规范的公共资源交易市场730个,其中省级市场8个,市 (地)级市场159个,县级市场563个。在深入推进工程治理工作过程中,各地区各部门不断深化公共资源交易制度改革,统一规范的公共资源交易市场建设呈现出良好发展态势。

  记者采访了解到,各地构建统一的公共资源交易平台,也面临着部门利益的重新整合,常常也会遭遇来自不同部门的阻力,部门利益壁垒成为目前公共资源交易市场推进的主要障碍之一。

  广东省机械设备成套局局长阮日生表示,公共资源交易改革涉及发改、财政、住建、交通、水利、卫生等多个政府部门,改革要将他们的行政审批和管理权限“减、放、转”,引起一些部门的消极态度是不难想象的。

  近期,广州市有关部门在给民进广州市委《设立规范统一的广州公共资源交易中心》提案的办复意见中坦承“改革之难”:在广州,政府采购、土地交易、国有产权交易分别由市财政局、国土房管局、金融办等不同行政部门监管,而交通、电力、水利、铁路等专业工程则由不同行业主管部门负责监管,要将他们的职权委托给一个单一监管机构,必须进行省级甚至国家级的专门立法。

  瞄准关键环节 推进源头防腐

  据介绍,中央国家机关有关部门正积极推动专业工程招标投标管理制度改革,铁道部、水利部、交通运输部决定将铁路、水利、公路和水运工程建设项目按照属地或授权原则,纳入地方招标投标中心或公共资源交易市场。一些地方成立公共资源交易管理委员会办公室或招标投标监督管理局,加强部门协调,加强对交易全过程的监管。

  阮日生认为,建立统一的公共资源交易机制,还需要推进公共资源交易的诚信体系建设。相关部门应研究公共资源交易市场建立过程中的利益平衡机制,制定公共资源交易信用体系建设办法,建立起信用调查、信用评级、信用记录、失信惩戒等信用诚信体系管理规定,规范公共资源交易过程中各方行为。

  广州大学廉政研究中心主任卢汉桥告诉记者,在推进“工程反腐”过程中,应当选取公共资源交易中的重点领域、重点环节、重要岗位,增强风险评估,采取有针对性的防范措施,着力解决公共资源交易中的关键利益冲突,划清“公”与“私”的界线。

  专家表示,在完善公共资源交易制度过程中,科技的力量同样不可忽视。通过建立公共资源交易服务信息化系统、电子自动派案系统、交易监控系统、网上竞价系统、监察抽检系统、信息发布系统等,以技术手段加强对各类交易程序和具体交易行为的即时监管,才能有效去除公共资源交易中的人情和关系干扰。 (《半月谈》2012年第12期,记者 张建华)

  案例分析

  甘肃国土厅张国华:工程腐败巨贪纪实

  在靖远县任主要领导期间,是我人生的黄金时期。那时的我事业心强,思想也纯正,也曾有过将行贿人拒之门外和把礼品扔到大街上的廉政之举。

  但是随着职务升迁、权力集中和长期掌权,进取心衰减,人生观质变,思想滑坡严重,拜金主义和利己主义逐渐占据上风,手中权力也逐步演化成谋私的工具。从逢年过节收取礼品和小额现金,发展到越收越多、越多越贪,直至形成习惯,走向腐败犯罪的深渊不能自拔。

  ——张国华案后反思

  2012年6月13日,兰州市中级法院以受贿罪判处张国华无期徒刑,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产;以巨额财产来源不明罪判处其有期徒刑四年。数罪并罚,决定执行无期徒刑,剥夺政治权利终身。

  法院审理查明,2001年4月至2011年3月,张国华在任甘肃省天水市副市长、甘肃省国土资源厅副厅长期间,利用职务便利,为相关单位及个人在承包工程、申请银行贷款、办理土地使用手续等方面谋取利益,多次单独或与其妻刘淑萍共同非法收受款物共计428万余元。

  张国华一案涉案资产数额巨大,甘肃省检察院在侦查阶段,依法扣押、冻结张国华夫妇的现金、银行存款、房产及其他贵重物品等折合人民币2146万余元、美金2万元。经法院审理查明,扣除其合法收入后,仍有973万余元财产不能说明合法来源。

  从普通工人到县委书记,再成长为一名副厅级领导干部,张国华的人生道路可谓一步一个脚印。

  他为什么最后走上了一条不归路?厚厚的卷宗,既记载了张国华曾经辉煌的过去,也记载了张国华从2001年到2011年利用职权收受他人贿赂的犯罪过程。

  收下50万元在救灾工程上关照请托人

  工程建设领域,历来是职务犯罪多发、易发领域。尤其是对于在天水市分管城建、在甘肃省国土资源厅分管国土项目的张国华来说,职务的便利更方便他在工程承揽方面为他人谋取利益,也为自己收受贿赂大开了方便之门。

  从调任甘肃省国土资源厅副厅长起,张国华手中的权力便更加炙手可热,成了各路开发商趋之若鹜的目标。舟曲遭受特大泥石流灾害后,张国华是舟曲灾后重建项目组负责人,救灾工程给张国华提供了“难得”的受贿便利条件。

  舟曲泥石流灾害发生后,张国华的老乡——甘肃省一家网络科技公司老板张某,为了在舟曲灾后重建工程中分得一杯羹,到张国华家给他的妻子刘淑萍送去50万元。

  受“枕边风”影响的张国华出面协调,之后不久,不具备施工资质的张某凭借挂靠外省一家生态环境治理有限公司,承揽到了舟曲县三眼峪沟泥石流灾害综合治理排导堤工程,工程总造价1700万元。

  2011年3月,舟曲一家宾馆经理张某在张国华的办公室送给他2万元红包后,承包到了舟曲县寨子沟泥石流灾害治理项目部分工程。

  甘南藏族自治州一家建筑公司董事长余某也曾先后两次送给张国华2万元现金及5000元购物卡,让其帮忙承揽舟曲灾后治理项目工程。对于此类要求,张国华在收受好处费后大都允诺帮忙。

  利用职位影响帮忙疏通关系收受贿赂

  当权势和贪欲融为一体的时候,它会变成一股难以驾驭的疯狂力量。什么党性原则、政策国法、制度规章,都可以被扭曲被亵渎。权势的能量在张国华手中得到了充分体现和妙用。

  张国华除利用手中的职权直接谋取私利外,还利用自身职位形成的影响,帮助疏通各种关系。他插手矿产权属办理和矿产资源开发、人事就业安排、经营金融贷款、民事经济纠纷、企业兼并收购和登记注册以及评先创优等非职权范畴事务,斡旋受贿。

  2007年,张国华接受天水东泰置业有限责任公司负责人唐某请托,帮忙协调解决有关收购甘肃省邮政局天水邮区中心局事宜,后唐某送给张国华50万元作为感谢费。

  2007年至2009年,张国华接受会宁恒星淀粉有限公司经理杨某请托,先后安排解决了杨某两个儿子的就业问题,共先后收受杨某18万元。 2008年,张国华帮王某解决子女就业及个人承揽土地开发整理项目等事情后,收受王某10万元;插手天水永生公司和天水成纪公司之间的经济纠纷,收受永生公司经理张某6.6万元。

  2006年至2008年,张国华为天水一家房地产开发公司大开绿灯,使其开发的某小区项目进展顺利。在收下该公司董事长穆某4万元现金后,张国华提出以超低优惠价购买该小区一套近180平方米住房的要求。

  当单价降到每平方米3100元后,张国华对55万余元的总房款仍表示不满意,提出再优惠30万元。为了掩人耳目,穆某只好将30万元送给张国华的妻子刘淑萍,再由刘淑萍分三次交付。后来,张国华以市场价将这套房子卖掉。

  2005年下半年,个体商人张某向张国华借款30万元,用于购买工程机械。之后,在张国华的关照下,张某先后承包到天定高速公路建设工程及秦安县南靖路乡村路的土方工程。2009年1月至7月,张某连本带息偿还张国华60万元。

  他的背后也有个“贪内助”

  从近几年查处的职务犯罪案件来看,不少贪官的背后都有“贪内助”的身影,或者说,“贪内助”对贪官的腐败起着推波助澜的作用。有些“贪内助”或对丈夫的腐败行为视而不见,或同流合污,有的甚至跳到“前台”赤裸裸地索贿受贿。张国华的妻子刘淑萍可以说就是这样一个“贪内助”。

  近日,兰州市中级法院对刘淑萍受贿案作出一审宣判。法院经审理查明,刘淑萍利用丈夫张国华担任天水市副市长、甘肃省国土资源厅副厅长的职务便利,帮助他人承揽工程、办理探矿权手续,先后两次受贿65万元。据此,法院以受贿罪判处刘淑萍有期徒刑十一年,扣押在案的赃款依法没收,上缴国库。宣判后,刘淑萍以量刑畸重为由提出上诉。

  今年40岁的刘淑萍,原系天水市卫生局卫生监督所综合科副科长。除了前面提到的收受张国华的老乡——甘肃省一家网络科技公司老板张某50万元的贿赂外,她还受贿15万元。2009年至2010年,甘肃省金塔县超润矿业有限公司董事长项某委托关某找张国华帮忙办理探矿权手续,并先后两次给关某的银行卡中汇入人民币35万元作为活动费。

  2010年8月,关某在张国华家中,将存有15万元的存折送给了刘淑萍。刘淑萍收了这笔钱并告诉张国华,后张国华多次找甘肃省国土资源厅矿产资源勘查开发管理处了解相关事宜。同年9月,刘淑萍将这15万元以借款的名义投资到其和王某注册成立的兰州牛尊商贸有限责任公司。(检察日报)

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  透视建筑领域潜规则:腐败问题致豆腐渣工程频现

  ——工程建设领域因资源和权力集中、管理封闭、项目分散等特点极易滋生腐败。违规与腐败广泛存在于立项、发包、施工、监理、质检、验收、结算等各环节。

  ——我国工程建设领域所面临的主要矛盾已不再是无法可依,而是有法不依、有规不循。

  ——应充分发挥群众的监督举报作用,推行工程质量终身责任制,大力提高工程违规行为的预期成本,对造成严重工程质量事故的企业及其负责人应实行终身行业禁入。

  问现象

  记者:从瞬间夺走40条人命的重庆綦江彩虹桥垮塌事件,到上海在建住宅楼整体倒塌事故……近年来,楼脆脆、桥垮垮等一系列工程建设恶性事件常常见诸报端。您怎么看待“豆腐渣工程”频现这一现象?

  程文浩:近年来我国各地层出不穷的劣质工程,绝大多数都是由腐败问题直接导致的。更为严重的是,已经曝光的劣质工程很可能只是“冰山一角”。工程建设关系到国计民生,堪称百年大计,所以工程腐败问题的经济和社会危害都极为深远。

  记者:有人说,无论用什么标准来衡量,工程建设领域都是我国腐败问题最为严重的领域之一。工程建设领域“潜规则”大行其道已经很多年了,请您简要分析一下造成这种状况的原因。

  程文浩:工程建设领域具有“两集中、一封闭、一分散”的特点,即资源和权力相对集中,管理相对封闭,项目相对分散。这几大特点均有助于滋生腐败行为。

  首先,从资源条件来看,工程建设领域资源高度集中。近年来,国家不断加大对公共基础设施的投入,各类工程项目纷纷开工上马。据统计,仅由国家预算内资金承担的固定资产投资,就从1981年的269.8亿元激增到2009年的12685.7亿元,增长近50倍。

  工程建设领域不仅资源集中,而且由于专业性强、技术含量高,所以其决策权和管理权也十分集中。以交通领域为例,我国现行的投资体制是在交通系统内部封闭运行,采用“投资、建设、管理、运营”“四位一体”管理模式,这种高度集中与封闭的体制设计,在客观上使得高速公路重大项目的立项、招标、发包、定价等大权几乎集中于交通部门,一个公路项目动辄涉及几十亿、上百亿的投资,其利润之丰厚、寻租者竞争之激烈可想而知。

  由于工程建设专业性强、技术含量高、安全要求高,所以其管理又有一定的相对封闭性,并直接导致了外部监督的缺失与乏力。在资源和权力相对集中的同时,工程建设项目又呈现相对分散的特点。各地公共工程和楼堂馆所遍地开花,显然提高了有关部门监督的难度。

  从已曝光的案件可以发现,工程违规和腐败行为几乎渗透到工程建设的所有环节,包括企业资质管理、设计、发包、监理、验收等,这就进一步提高了有关部门监督和治理的难度。因此,预防工程腐败是一项极为复杂的系统工程,需要全过程、全方位推进。

  问原因

  记者:不少“豆腐渣工程”也是政绩工程、面子工程。多年来,“工程建起来,干部倒下去”几成魔咒。据了解,2010年全国纪检监察机关共查处工程建设领域违纪违法案件1.56万件,给予党纪政纪处分9349人,其中地(厅)级64人、县(处)级881人。为什么会出现这种状况?

  程文浩:由于我国各类公共工程主要由党政机关立项建设,所以主管工程的官员自然成为建筑承包商竞相争取甚至行贿的对象,而且其掌握的权力资源与承担的责任形成鲜明对比。

  权力大、责任小的客观现实,再加上建筑承包商为获得工程而表现出的强烈行贿倾向,促使很多工程主管官员产生强烈的腐败动机,难以抵御巨额利益的诱惑,并以发包工程、默许工程违规等方式为对方提供关照。

  记者:《中国统计年鉴》显示,从1980年到2009年的30年间,我国建筑企业从6604家激增到70817家,增幅约10倍,建筑从业人员从648万人增加到3672.6万人,增幅约5倍。这种巨大变化对于工程腐败问题有何影响?是否加剧了“潜规则”的盛行?

  程文浩:公共工程相对稳定的经费和利润保障,使其成为建筑承包商眼中的“唐僧肉”。建筑企业和从业人员的急速增长,建筑业整体产能过剩的严峻现实,客观上导致了“僧多粥少”的局面,从而进一步加剧了各类建筑企业对于工程项目的争夺。

  在激烈的市场竞争中,有些企业不是从提高自身竞争力入手,而是借助于行贿等非法手段,从而全面恶化了建筑市场的竞争环境。由于我国市场主体的准入机制不完善,对施工单位的资质审定把关不严,致使大量规模小、技术力量薄弱、管理不健全的施工单位充斥工程建设市场。

  由于这些不具备建筑资质的施工单位缺乏竞争力,往往不择手段,向工程主管官员行贿就成为其开展业务的常用手段。这些行贿成本最终转化为“工程成本”和偷工减料行为。

  记者:从20世纪80年代以来,我国一直在积极推进建筑工程管理体制改革,业主负责制、施工监理制、《建筑法》、《招标投标法》等制度、法律陆续出台,为何这些都没能遏制住建筑市场的乱象丛生?

  程文浩:建设领域的建规立制工作确实有了长足的进步。目前建筑工程所涉及的几乎所有重要环节,都已有相应的法律法规。这对于规范建筑市场、保证工程质量、遏制工程腐败起到了积极作用。

  虽然各种规则业已存在,但是某些公职人员仍然可以通过消极回避或积极抵制等方式拒不执行这些规则,进行各种腐败交易,而且违规程度常常令人难以想象。例如,当年一举夺去40条人命的綦江彩虹桥,事后调查发现竟然是一座未立项、无可行性论证、无设计审查、未招标、未对设计施工单位进行资质审查的 “六无”黑桥。

  因此,仅靠建规立制,无法根除我国工程建设领域的腐败问题。制度的执行同等重要。在《建筑法》、《招标投标法》等重要规则出台之后,我国工程建设领域所面临的主要矛盾已不再是无法可依,而是有法不依、有规不循。

  目前存在一个突出问题,就是对工程违规行为处理过轻,而且被追究责任的往往是违规单位,而不是做出违规决策的领导者个人以及负有领导责任和监督责任的上级部门负责人,而且惩戒措施往往不能真正触及违规者的根本利益。在违规行为的预期收益和预期成本如此不成比例的情况下,很多官员肆无忌惮地违法乱纪,也就不足为奇。

  问对策

  记者:要想让建筑行业健康发展,您认为应当如何规范管理?具体有什么建议?

  程文浩:应当完善规则和严格执行双管齐下。一方面不断完善招投标等现有的规则制度,力争将其中作弊造假的机会压缩到最低限度,另一方面则应严格地执行这些规则,并严惩各种违规行为。具体说来,可从以下方面着手:

  其一,充分发挥群众的监督举报作用。将群众监督与地方自查自纠和上级检查有机地结合在一起,建立起一个立体、实时的工程建设监督体系,从而提高及时发现工程违规行为的能力。建设主管部门首先应当通过各种大众传媒,广泛宣传诸如招标发包、工程监理之类的工程建设领域基本规则,使百姓具备辨别违规行为的基本能力。

  同时,为了让百姓了解工程项目的具体情况,建设部应强制要求所有使用公共投资的工程项目主动公开自身情况,包括项目名称、报建时间和批号、招投标时间和结果、业主单位、承包商、监理单位名称及负责人姓名以及监督部门的联系方式等,提高工程建设的透明度和问责性。

  其二,应推行工程质量终身责任制。质量责任一方面要长期有效,而不再是时过境迁、下不为例,另一方面质量责任要精确到人,不再笼统地由单位或集体承担。这两者结合在一起,就能够显著提高惩罚违规行为的力度。

  其三,国家还应采取措施,大力提高工程违规行为的预期成本。具体地说,可以法律、行政法规和地方法规三管齐下:在法律方面,国家应大幅度提高《刑法》对于工程事故的处罚标准;在行政法规方面,建设部可以出台规定,对造成严重工程质量事故的企业及其法人代表和主要高管实行终身行业禁入;在地方法规方面,各地建设主管部门可以根据当地特点,出台更多更严厉的监管和惩戒措施。这些举措如能施行,将大大提高企业违法违规行为的预期成本,从而有效地遏制其违规动机,在一定程度上遏制工程腐败现象。

  建议

  提高市场准入门槛,在严格资质、资格审批的基础上继续完善动态监管制度。同时,正视建筑行业行政监管立法存在的滞后性问题,从适应经济的快速发展的角度,对相关法律进行相应修改及清理,做到法制的协调统一、与时俱进。

  长春理工大学法学院 张闯

  防止建设工程中的“潜规则”,就是要层层进行严格监控,各项预算资金严格报批,防止假冒和挪用。只有监控到位,规章制度不形同虚设,才能遏制工程建设中的腐败和贪污行为,才会确保工程质量不出问题。

  江苏镇江市 王南昌

  群众是工程建设的最佳监督力量。为保证群众举报的效果,建议开辟一条独立于当地党政部门之外的举报渠道。建设部可参照国土资源部2009年开通 12336国土资源违法举报电话的做法,设立全国统一的工程建设问题举报热线电话,并在建设部官方网站的显要位置设立永久性的举报平台。而且,这些举报渠道应通过大众传媒广泛宣传,做到家喻户晓。

  湖北武汉市 李德秀

  国外如何管理建筑行业

  法国:开发商无空子可钻

  法国的建筑法,经过几十年不断改进,现已十分健全,开发商难有空子可钻。例如,《建筑法》规定,城市规划事务处在将有关材料送省政府审批的同时, 还在改建或新建建筑所在地竖标牌,写明工程的内容和范围,接受群众监督。

  两个月内,周围居民有权向市政部门就该工程提出自己的意见,甚至要求停止工程。城市规划事务处在接到诉讼请求后需尽快研究其合理性,并将研究结果作为是否批准工程的重要依据。

  《建筑法》等法律不仅对有关建筑和业主、施工方以及设计师的权利义务进行严格规定,还对施工合同和建筑材料进行规范管理。此外,每年国民议会和参议院有关委员会都要召集建筑行业的专业人士根据该行业出现的新情况对有关法律进行修改。

  新加坡:依法建造管理公屋

  政府的建设行政主管部门是“国家发展部”,负责全国的住宅和基础设施建设以及专业人员的资质管理。其下属的建设局根据《建筑物管理法》负责全国的私人和国家拥有的房屋建筑工程和土木工程的监管,建屋发展局专门负责为新加坡民众建造、管理房屋。

  如今,超过80%的约300万的新加坡人居住在由建屋发展局建造的公屋中。此外,建屋发展局全程负责公屋的土地规划、设计、施工和维护。

  美国:部门协调严把质量关

  美国的《职业安全卫生法》为建筑行业的人身安全建立了一套完整的管理体系,分为国家监察、企业负责、保险制约和行业咨询四部分。国家监察是指美国劳工部职业安全卫生局及其分支机构对各建筑企业及施工现场的监督和检查;企业负责是指施工企业必须遵守联邦及州的安全标准和法则,一旦发生事故要承担一切责任;保险制约是指联邦法律确定业主必须为雇员提供人身保险;行业咨询是指职业安全卫生研究机构所属的12个专业委员会负责对建筑企业的安全提供专业的咨询。

  美国基本没有专门的建设法律法规,而是由大量综合性法律法规和技术标准规范建筑市场。联邦政府总服务管理局负责政府工程的招投标管理。其选择方案一般照技术质量排序,再与技术质量排序领先的咨询设计企业洽谈价格。各州及各市都有类似的机构,负责本级政府投资工程的招投标管理。

  德国:引入独立检验工程师

  独立专业的检验工程师这种检验机构, 是德国堵塞建筑漏洞、防患于未然的一道重要关口。该机构的出发点是由外部、独立的专业力量来保证工程质量和价值,维护业主、建筑师和工程师的利益。受各州政府建筑主管部门委托,检验工程师对新建工程和涉及结构安全的改扩建工程的质量进行检验。

  其主要工作是检查建筑技术的数据和材料,看是否符合建筑安全标准、防火标准、保温和抗噪音标准以及结构上的环保标准,并在工地现场监督工程实施。

  此外,德国还有一支专业技术检验队伍,即德国检验和监管机构,包括建筑监管联合会和鉴定人技术组织。检验鉴定人的工作并不能取代施工负责人、独立的建筑师或者工程师,而是与他们以伙伴关系的方式进行合作。(人民日报,李潇 整理)




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